城市如何以人為中心:公共服務資源配置與現代城市規劃

本文作者 張國華 博士,教授,高級規劃師。現任國家發改委城市中心綜合交通規劃院院長、國家發改委城市中心總工程師。

自2019年底新冠病毒疫情爆發以來,從武漢波及全國,多座城市有患者確診,以醫療為代表的公共服務迅速成為稀缺資源,引發社會群體性關注。透過疫情可以看到,盡管新型冠狀病毒爆發屬于偶發事件,但是也折射出當前中國城市發展中和傳統城市規劃建設還存在很多短板。這就需要城市規劃轉型到國土空間規劃體系中,從“新路”的角度,更加有效配置地公共服務資源,盡快補課。

透過歷史,看清未來,公共服務才是現代城市的基石和現代城市規劃的“初心”。

19世紀的倫敦,是世界上人口最多、物質文明最高的城市,但這個城市并非在所有人那里都是樂園。恰如《死亡地圖》所告訴世界,倫敦瘟疫如何重塑今天的城市和世界。讓人聞風喪膽的霍亂,被譽為“19世紀的世界病”,當1854年倫敦第四次爆發霍亂時,英國醫生約翰·斯諾和牧師亨利·懷特黑德,創造性地使用空間統計學查找到此次霍亂爆發的根源—寬街水泵,并建議倫敦政府封閉這個公共水井。因為這份地圖,此后倫敦再也沒有發生過大規模的霍亂流行事件。

更有劃時代意義的是,倫敦政府開始痛下決心改善公共衛生設施,建立起了大規模的供水網,從而引發了整個歐洲的公共衛生運動,并由此產生了《公共衛生法》和城市規劃將公共衛生納入重要議程。現代城市的基石正是建立于此,現代城市規劃的“初心”也應是基于此。

在城市發展史上,“死亡地圖”是重大的分水嶺。因為斯諾和懷特黑德的理性精神,因為他們的調查研究,認為是寬街水井受到了污染造成的,城市戰勝了疾病。雖然以現在的眼光看起來,這些事情仿佛是輕而易舉、水到渠成,但在當時非常不容易。因為要從固有思維跳脫出來,遵循科學的調查統計辦法是非常有創意的。而當時的權威人士,著名的南丁格爾和公共衛生領域之父查德威克,都是瘴氣論的支持者,反駁權威是一項極具挑戰性的工作。如何秉承科學精神,跳出傳統固有思維模式,這對于當下國土空間規劃構建中落實走“新路”,更具啟示價值。

再來看看中國真正現代意義的城市發展史。1861年煙臺開埠建市時,首先是建設了“洋醫院、洋學校”等公共服務設施。反觀我國近40年快速城市化進程中,特別是外圍新城新區的發展,通常是以房地產和工業園主導,并沒有把公共服務的發展放在首要位置,對公共服務資源的空間配置和發展明顯不足。

始于計劃經濟時代的中國城市規劃,核心是控制土地使用,計劃行政色彩偏重。現代城市規劃起源于公共衛生和住宅問題的調查研究,社會治理的氛圍更加濃郁。現代城市從原來的“管理”上升到“治理”,最主要的區別就是,不再是簡單的一個政府自上而下的掌控架構了,它必須是把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融為一爐。

對于以醫療、教育為代表的公共服務業,其空間布局遵循行政區劃原則,政府可以主導,并通過基礎設施布局引導產業在空間上的重構;剩余其他的,應該交給市場去充分發揮決定性的作用。

直面問題,勇于擔當,國土空間規劃構建中,應以“新路”實現城市公共服務空間資源的有效配置和制度設計的合理保障。

一是要看到公共服務的培育具有長期性。這類產業沒有10年時間做不起來,而一屆政府才5年,政府任期制與產業發展周期存在矛盾。

二是由政府直接負擔的基本公共服務的配置,應該把握住“守底線”的原則,而不是延續自革命時期配給制、追求高標準,那樣只能適得其反。高標準的公共服務,應該交由社會和企業來承擔,政府可以加以引導和支持,調動各方積極性。

三是要關注公共服務資源的空間布局。以近20年來北京功能疏解為例,北京“五環內外”也是“兩個世界”。因為北京好的教育和醫療全都集中在四環以內,學校、醫院在中心城區不斷擴建,并沒有隨著城市拓展疏解到新區去。這里面政府可以做的是,結合軌道交通基礎設施的建設,要圍繞軌道站點配置公共服務業資源,形成發展杠桿。要轉變過去以睡城、住宅為核心的外圍開發模式,把公共服務業、服務業當成吸引核心資源的載體而不是配套。

比如日本和新加坡等地區,把軌道線拉到都市的外圍地區,在外圍的中心先把教育、醫療等公共服務業甚至養老產業做好,再通過外圍地區的產城融合,實現中心城市功能的疏解。

四是基本公共服務可持續發展需要政府財政補貼。未來財政稅收體制改革如何與公共服務發展相適應,同樣需要各級政府特別是中央政府與地方政府在財稅體制改革中落實好權力清單與責任清單,把以人民為中心真正落在實處。

當下,我們在努力防控新冠肺炎疫情工作中,也需要對過去40年快速城市化的工作進行總結反思,汲取教訓。其中,有些聲音如“城市高密度導致疫情發展,大城市更容易發生疫情,還是小城鎮好”等等,這顯然是停留在農耕文明的自然經濟思維。其沒有看到,倫敦寬街的勝利就是流行病學、科學推理和信息設計的勝利…也是城市化的勝利。由于寬街事件,160年后的今天,我們才能把人口密集當成城市的優勢——密集的人口有利于創造更多的財富,更多的機會。

在新的國土空間規劃構建中,把公共服務資源空間配置和制度設計的“新路”走穩;在城市化模式選擇上不再猶豫,堅定落實好中財委第五次和第六次精神,讓中心城市和城市群真正成為承載發展要素的主要空間形式;加快構建高質量發展的動力系統,增強經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,通過我國現代化道路上的專業分工、專業化協作、規模經濟、節約資源、保護環境和生態保護等實踐,全面貫徹落實生態文明、綠色發展和高質量發展。

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